Membaca Kritis Tiga Kategori Masyarakat dalam RUU Daerah Kepulauan

Oleh Yanuardi Syukur, Dosen Antropologi Universitas Khairun, Ternate

Pasal 36 ayat (2) RUU Daerah Kepulauan membagi masyarakat di kepulauan menjadi tiga kategori, yakni masyarakat hukum adat, masyarakat lokal, dan masyarakat tradisional. Sekilas, pembagian ini tampak rapi dan inklusif. Namun, ketika berhadapan dengan realitas di lapangan, tiga kategori itu tidak selalu punya batas yang jelas.

Sifatnya terlihat cair, saling tumpang tindih, dan sering kali justru menimbulkan persoalan baru ketika negara mencoba memilahnya.

Pengertian

Masyarakat hukum adat, misalnya, didefinisikan sebagai kelompok yang hidup turun-temurun dengan ikatan leluhur, wilayah, dan pranata adat.

Contohnya sangat banyak. Tradisi Sasi di Kepulauan Kei yang mengatur larangan panen demi menjaga ekosistem laut, atau hukum adat Larwul Ngabal yang menjadi modal sosial penting dalam integrasi masyarakat Kei.

Mereka bukan sekadar penerima kebijakan, tetapi aktor yang telah lama menjalankan tata kelola sumber daya alam dengan aturannya sendiri.

Masyarakat lokal digambarkan sebagai kelompok yang menjalankan kehidupan berdasarkan kebiasaan yang diterima umum, tetapi tidak sepenuhnya bergantung pada sumber daya pesisir tertentu.

Definisi ini terasa janggal. Di Pulau Bungin, Nusa Tenggara Barat, hampir seluruh penduduknya hidup dari laut. Jika definisi "tidak sepenuhnya bergantung" dijadikan syarat, komunitas-komunitas seperti ini berisiko kehilangan akses atas hak kelola ruang hidup yang selama ini mereka huni.

Masyarakat tradisional, menurut penjelasan pasal, adalah masyarakat perikanan tradisional yang masih diakui hak tradisionalnya.

Contohnya nelayan di Pulau Banyak, Aceh Singkil, yang menyebut diri mereka "tradisional" dan menggunakan peralatan sederhana untuk menangkap ikan di terumbu dan mangrove. Mereka adalah penjaga pengetahuan ekologis yang diwariskan lintas generasi. Namun, pengakuan atas hak tradisional mereka sering kali kalah oleh izin investasi yang datang dari negara.

Studi Empiris

Berbagai kajian empiris tentang masyarakat pesisir dan pulau-pulau kecil di Indonesia justru menunjukkan bahwa ketiga kategori ini tidak pernah benar-benar terpisah.

Mahmud Tang (2016), dalam studinya tentang mekanisme sekuritas sosial pada komunitas nelayan di pulau-pulau kecil dan pesisir Sulawesi Selatan, memperlihatkan bahwa masyarakat nelayan memiliki sistem jaminan sosial sendiri yang bersumber dari institusi lokal dan agama, jauh sebelum negara hadir dengan program bantuannya.

Sistem ini tidak bisa direduksi hanya menjadi "masyarakat lokal" atau "masyarakat tradisional" dalam kotak administratif, karena ia adalah pranata sosial yang hidup dan mengatur kehidupan bersama.

Hal serupa terlihat pada orang Bajo di Kepulauan Takabonerate. Munsi Lampe (2012), dalam kajiannya tentang komunalisme lingkungan masyarakat Bajo masa lalu, menunjukkan bahwa pengelolaan sumber daya laut oleh komunitas Bajo tidak sekadar praktik teknikal, melainkan berakar pada sistem kepercayaan, kelembagaan sosial-ekonomi, dan politik yang khas.

Kelembagaan Panglima Menteng, misalnya, menciptakan tatanan kehidupan kolektif yang kuat dan rapi, dengan pola pemanfaatan sumber daya yang mencerminkan hubungan antarsubjek, kondisi kesejahteraan yang relatif merata, serta terjaganya kelestarian lingkungan.

Ini adalah bentuk tata kelola yang tidak bisa dipahami hanya dengan label "masyarakat adat" atau "masyarakat tradisional" semata.

Temuan serupa juga muncul dalam penelitian Safrudin Amin, Irfan Ahmad, Farida Maricar, dan Safrudin Abdulrahman (2019) tentang revitalisasi kearifan lokal bari (gotong royong) di Maluku Utara.

Mereka menunjukkan bagaimana masyarakat setempat menghidupkan kembali pranata lokal untuk memperkuat jaminan sosial bagi warga miskin, dengan menggalang dana dari publik, bukan dari anggaran pemerintah. Ini membuktikan bahwa masyarakat di kepulauan memiliki kapasitas otonom untuk mengelola urusan sosialnya, yang tidak bisa direduksi menjadi sekadar kategori administratif.

Kompleksitas ini juga tercermin dalam relasi antara masyarakat di pulau-pulau kecil dan komunitas pesisir. Safrudin Abdulrahman, dalam risetnya tentang Suku Tobelo Dalam di Halmahera, menegaskan bahwa komunitas ini "memiliki hubungan historis yang kuat dengan orang-orang di pesisir, saling membutuhkan dalam kehidupan sehari-hari".

Pembagian kaku antara "masyarakat lokal" dan "masyarakat adat" menjadi tidak bermakna ketika dihadapkan pada kenyataan bahwa kedua kelompok ini telah lama terikat dalam jaringan sosial dan ekonomi yang saling melengkapi.

Dalam studinya yang lebih baru tentang Pulau Jiew sebagai frontier maritim Indonesia, Safrudin Abdulrahman bersama Munsi Lampe dan Yahya (2025) menemukan bahwa tata kelola pulau-pulau terluar masih bersifat sektoral dan terfragmentasi, dengan koordinasi antar tingkat pemerintahan yang lemah, terutama setelah implementasi UU No. 23 Tahun 2014 yang membagi kewenangan antara pengelolaan darat dan laut.

Namun, inisiatif masyarakat lokal dalam konservasi berbasis komunitas justru mulai menunjukkan efektivitasnya dalam menjaga ketahanan ekosistem pesisir.

Temuan ini menegaskan bahwa masyarakat di kepulauan bukanlah objek pasif yang menunggu diatur, melainkan subjek aktif yang telah lama menjalankan fungsi-fungsi tata kelola yang seharusnya diakui dan diperkuat oleh negara.

Sejarah panjang interaksi maritim di Nusantara semakin mempertegas cairnya batas-batas identitas ini. Dalam kajian Dedi Supriadi Adhuri, Amorisa Wiratri, dan Angga Bagus Bismoko yang diterbitkan di jurnal Masyarakat Indonesia (2015), dijelaskan bahwa berbagai suku bangsa di Indonesia telah ribuan tahun terlibat aktif sebagai host (pihak yang dikunjungi) sekaligus visitor (tamu) dari dan ke berbagai negara di tepi Samudra Hindia—mulai dari India, Afrika, dan Arab, hingga negara-negara ASEAN dan Australia.

Interaksi yang lama dan intensif ini menghasilkan saling adopsi elemen budaya, termasuk bahasa, agama, struktur sosial, hingga monumen kuno. Diaspora berbagai suku bangsa Indonesia di negara-negara tepian Samudra Hindia, dan sebaliknya, menjadi bukti bahwa masyarakat kepulauan tidak pernah hidup dalam isolasi. Mereka selalu bergerak, berbaur, dan bertukar budaya.

Persoalan nasionalisme di perbatasan laut juga memperkaya kritik ini. Kajian Cahyo Pamungkas (2015) tentang masyarakat Melayu-Karimun menemukan bahwa pengetahuan dan kebanggaan nasional masyarakat perbatasan justru meningkat seiring perkembangan teknologi informasi dan upaya pemerintah.

Namun, ia mencatat bahwa definisi nasionalisme yang diukur dengan pemahaman wawasan kebangsaan versi negara kurang relevan dengan konteks sosial-ekonomi masyarakat perbatasan yang masih hidup dalam keterbatasan.

Pamungkas menegaskan bahwa pemeliharaan rasa kebangsaan harus dilakukan dengan mengakomodasi dan memberikan ruang bagi perkembangan identitas dan kebudayaan masyarakat perbatasan dalam bingkai rumah Indonesia.

Implikasi Penting

Berbagai temuan di atas memiliki implikasi penting bagi Pasal 36. Jika sejarah dan kajian empiris menunjukkan bahwa masyarakat kepulauan memiliki sistem sosial, pengetahuan ekologis, dan pranata adat yang kompleks dan saling terkait, maka pembagian kaku menjadi tiga kategori administratif justru berpotensi mengingkari realitas tersebut. Negara seolah melupakan bahwa identitas dan tata kelola masyarakat kepulauan terbentuk melalui proses panjang adaptasi terhadap lingkungan laut, bukan melalui kotak-kotak yang ditetapkan oleh meja birokrasi.

Satu hal yang paling krusial, pembagian tiga kategori ini tidak otomatis melahirkan perlindungan yang setara. Studi lingkungan di Pulau Sain, Maluku, menunjukkan bagaimana kebijakan negara—mulai dari survei biofisik hingga peta zonasi—cenderung mengesampingkan pengetahuan lokal yang memandang laut sebagai "tanah air yang hidup," bukan sekadar kawasan sumber daya (Chandra, Lampe & Yahya, 2026). Negara menyederhanakan masyarakat yang kompleks menjadi kategori-kategori administratif, dan dalam proses itu, suara mereka yang paling rentan justru tersingkir.

Kritik lain datang dari Komnas HAM yang menilai Pasal 36 belum mengakui perempuan pelaku usaha perikanan sebagai subjek hukum. Ketika pendataan hanya mengenali pemilik kapal, kontribusi ekonomi perempuan nelayan menjadi tidak terlihat. Frasa "masyarakat hukum adat" pun dinilai perlu disesuaikan dengan "masyarakat adat" agar selaras dengan RUU Masyarakat Adat yang sedang dibahas.

Pengakuan yang Substantif

Untuk mengatasi persoalan di atas, Pasal 36 tidak boleh berhenti pada pengkotakan administratif yang kaku. Diperlukan serangkaian solusi agar RUU ini benar-benar hadir sebagai payung perlindungan bagi seluruh masyarakat kepulauan.

Pertama, negara harus merumuskan definisi yang lebih inklusif dan adaptif. Pembedaan antara "masyarakat hukum adat", "masyarakat lokal", dan "masyarakat tradisional" sebaiknya tidak diposisikan sebagai sekat eksklusif yang saling meniadakan.

Negara perlu mengadopsi pendekatan fungsional yang melihat bagaimana masyarakat benar-benar hidup dan bergantung pada ruang kelola laut, bukan sekadar mencocokkan mereka dengan kotak definisi.

Frasa "masyarakat hukum adat" juga sudah sepatutnya diselaraskan menjadi "masyarakat adat" agar sejalan dengan RUU Masyarakat Adat (Hukum Online, 18/9/2026).

Kedua, prosedur pengakuan harus disederhanakan dan dibiayai oleh negara. Jangan lagi membebani masyarakat dengan biaya pembuatan Perda Adat yang mencapai ratusan juta rupiah. Negara harus menjemput bola melalui program identifikasi dan verifikasi partisipatif yang melibatkan masyarakat setempat, dengan biaya yang sepenuhnya ditanggung oleh anggaran pemerintah pusat dan daerah.

Ketiga, negara harus mengakomodasi pranata sosial dan kearifan lokal yang sudah hidup. Sistem jaminan sosial nelayan, kelembagaan Panglima Menteng pada masyarakat Bajo, tradisi bari di Maluku Utara, hingga konservasi berbasis komunitas di pulau-pulau terluar, harus diintegrasikan ke dalam kebijakan pembangunan. Negara tidak perlu menciptakan sistem baru yang asing bagi masyarakat; cukup memperkuat dan memfasilitasi apa yang sudah mereka jalankan.

Keempat, prinsip Free, Prior, and Informed Consent (FPIC) harus diadopsi secara eksplisit dalam batang tubuh RUU. Masyarakat harus dilibatkan sejak awal dan memiliki hak untuk menolak intervensi yang merusak tatanan sosial serta ekologis mereka. Selain itu, pendataan dan program pemberdayaan harus mengakui perempuan nelayan dan pelaku usaha perikanan sebagai subjek hukum yang setara, bukan hanya berfokus pada pemilik kapal.

Kelima, alokasi Dana Khusus Kepulauan (DKK) harus dipastikan tepat sasaran. Dana ini harus diarahkan untuk membiayai layanan dasar, transportasi antarpulau, penguatan ekonomi masyarakat, dan pengakuan hak-hak masyarakat, bukan sekadar habis untuk belanja rutin atau proyek fisik yang tidak menyentuh kebutuhan riil warga.

Pembagian tiga kategori dalam Pasal 36 seharusnya bukan akhir dari pengakuan, melainkan pintu masuk menuju perlindungan yang substantif. Artinya, dari berbagai kajian tentang masyarakat kepulauan sebenarnya telah lama menunjukkan bahwa mereka memiliki struktur sosial, kosmologi, dan pengetahuan ekologis yang jauh lebih kaya daripada yang bisa ditampung dalam tiga kotak administratif.

Pada akhirnya, negara sebagai entitas besar yang melindungi segenap warga negaranya, perlu memastikan bahwa perbedaan istilah tidak menjadi alasan untuk menunda atau mempersempit hak mereka.

Masyarakat hukum adat, lokal, dan tradisional di kepulauan memiliki satu hal yang sama, yakni mereka telah lama menjaga laut dan pulau dengan cara mereka sendiri, sekaligus menjadi bagian dari jaringan peradaban maritim yang telah berusia ribuan tahun. []